《食品安全導刊》刊號:CN11-5478/R 國際:ISSN1674-0270

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食品中某一項目無強制性標準,會受到行政處罰嗎?

2020-02-28 16:28:44 來源:

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□ 鄭秋云 北京市京師(泉州)律師事務所

案情回放

2019年7月,福建省晉江市市場監督管理局在查處當地一家調味品生產企業時發現,該企業生產的某款雞精調味料的菌落總數項目檢驗結果不符合《SB/T 10371-2003雞精調味料》行業標準的要求。但是,該標準為中華人民共和國商業行業推薦性標準,不屬于強制執行的食品安全標準的范疇,而《食品安全法》第112條第2款規定“抽查檢測結果確定有關食品不符合食品安全標準的,可以作為行政處罰的依據”,且該法第三章第25條對食品安全標準也作出了限定,即“食品安全標準是強制執行的標準,除食品安全標準外,不得制定其他強制性標準”。所以,上述不符合推薦性行業標準的雞精調味料生產企業是否會被監管或處罰呢?

律師觀點

筆者認為,該事件的爭議來自于上述案例末尾指出的對《食品安全法》兩條規定的不同理解——多數人錯誤地以為“食品安全標準”就是國家標準、地方標準、行業標準或企業標準的統稱,也錯誤地以為食品只受《食品安全法》的約束。

多數人之所以錯誤地以為“食品安全標準”就是國家標準、地方標準、行業標準或企業標準的統稱,究其緣由,是因為他們僅以字面詞義來推定其涵蓋的范圍,而不曉得《食品安全法》已對該詞匯進行了限定,即“食品安全標準是強制執行的標準”。那么,哪些標準稱得上是強制執行的標準呢?《中華人民共和國標準化法》(以下簡稱《標準化法》)第七條規定:“國家標準、行業標準分為強制性標準和推薦性標準。保障人體健康、人身與財產安全的標準和法律,以及行政法規規定強制執行的標準為強制性標準,其他標準為推薦性標準”。此外,2019年5月14日,國家市場監督管理總局答復公眾提問時也表示:“行業標準、地方標準是推薦性標準,強制性國家標準由國務院批準發布或授權批準發布。法律、行政法規和國務院決定對強制性標準的制定另有規定的,從其規定。”根據上述規定和答復,除另有規定,否則食品安全標準即等同于強制性國家標準。

《食品安全法實務精解與案例指引》第43頁稱,“在監管執法實踐中應當明確的一個意識是,只要食品生產經營者的產品不符合的標準不是“強制性標準”,那么不管是國家標準、地方標準、行業標準或企業標準,該標準一定不是食品安全標準,都不能按照“生產經營不符合食品安全標準進行定性與處罰。”但該《指引》應當更清晰地指出,“都不能按照《食品安全法》的規定定性與處罰”。因此,除《食品安全法》以外,行政監管部門還可依據《產品質量法》《消費者權益保護法》《進出口商品檢驗法》等作出處罰。

目前,當市場監督管理局遇到本文提到的案例情形時,幾乎全部按照食品企業違反了《產品質量法》第二十六條進行處罰。該條款規定,生產者應當對其生產的產品質量負責。產品質量則應符合下列要求,即不存在危及人身、財產安全的不合理危險,有保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業標準等。同時,產品質量還應符合該標準之規定——該法第四十九條規定,“生產、銷售不符合保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業標準的產品,責令停止生產、銷售,沒收違法生產、銷售的產品,并處違法生產、銷售產品(包括已售出和未售出的產品)貨值金額等值以上、3倍以下的罰款……”

針對上述市場監督管理局的做法,一些反對者也闡述了他們的理由。

理由一:《產品質量法》是通用于所有行業的法律,而《食品安全法》是僅適用于食品行業的法律,應當作為特別法優于普通法,既然《食品安全法》未規定推薦性標準可作為處罰依據,那么就不能作出處罰。

理由二:既然討論的是標準的法律地位,那么《標準化法》的規定最為權威?!稑藴驶ā返谌鶙l規定:“生產、銷售、進口的產品或者提供的服務不符合強制性標準,或者企業生產的產品、提供的服務不符合其公開標準技術要求的,依法承擔民事責任。”第三十七條規定:“生產、銷售、進口的產品或者提供的服務不符合強制性標準的,依照《產品質量法》《進出口商品檢驗法》《消費者權益保護法》等法律、行政法規的規定進行查處,記入信用記錄,并依照有關法律、行政法規的規定予以公示;構成犯罪的,依法追究刑事責任。”根據上述兩項規定,對不符合強制性標準的產品其法律責任可依據《產品質量法》處罰,推薦性標準并未列在其中,那么依據GB/T檢驗不合格的產品,就不應進行行政處罰。

理由三:《產品質量法》只規定了國家標準與行業標準,那么不符合團體標準或企業標準的產品又當如何認定與處罰呢?

理由四:《產品質量法》第二十六條規定了生產者的義務,而對銷售者只在第三十三條至三十九條中規定了其他義務,若只在銷售環節無法查明生產企業的上述產品(可能為自產自銷),對銷售者的違法行為應當依據哪一條款進行認定呢?

筆者認為,當下的法律規定并沒有很好地解決上述4個反對問題,尤其是《產品質量法》第四十九條和《標準化法》第三十七條可能存在沖突,甚至從某種意義上來說,前者可能有違《標準化法》的立法精神——自行作了更廣闊的規定,但二者的法律地位同等重要,且均現行有效,所以市場監督管理局引用《產品質量法》的規定作出違法認定和處罰,難以提出異議。但從法律的嚴謹性、一致性考慮,立法者應當重視對其他推薦性標準的適用后果作出明確統一的規定。

綜上所述,目前對團體標準、行業標準、企業標準在《食品安全法》中并沒有作出相應的適用和違反后果的規定,在《標準化法》《產品質量法》中予以了規定;推薦性標準雖為非強制性標準,但企業一旦自愿采用并在產品或包裝上注明了該標準,則必須執行,市場監管局也可以依據該執行標準進行監管和處罰。

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